ЛИДЕР В СФЕРЕ СПУТНИКОВОГО МОНИТОРИНГА
RU EN

Космическая торпеда для российской инноватики. К чему могут привести поправки в ФЗ "О космической деятельности"?

26 Января 2011
Прочее

В продолжение дискуссии «Обсуждение проекта поправок в ФЗ "О космической деятельности" о государственных фондах ДДЗ Земли» на сайте ГИС-Ассоциации опубликована статья «Космическая торпеда для российской инноватики» (http://gisa.ru/71201.html). Автор — экономист ИТЦ «СКАНЭКС» Андрей Потапов — анализирует современные тенденции и проблемы развития отрасли ДЗЗ в России и рассматривает последствия, к которым может привести принятие поправок в ФЗ "О космической деятельности":



В настоящий момент в России сложился и активно развивается рынок данных дистанционного зондирования Земли из космоса (ДЗЗ). Средние ежегодные темпы прироста рынка за последние 5 лет оцениваются в 70%. Общие объемы коммерческих продаж только частных компаний, согласно последнему отчету ГИС-Ассоциации (общественная организация, которая ведет статистику подобного рода) составили в 2009 году 26 млн. долл. На этом рынке активно работает 5-10 российских частных компаний. Общая бизнес-модель такова: «сырье» — информация со спутников — покупается у коммерческих спутниковых операторов, представляющих такие страны как США, Индия, Япония, Израиль, государства Евросоюза. После формируются информационные продукты актуальные для конечного пользователя в России. Основным потребителем готовой продукции являются государственные органы или организации, тем или иным образом связанные с бюджетным финансированием. По оценкам экспертов до 75% общих объемов данных ДЗЗ из космоса на российском рынке потребляют бюджетные организации. Такой расклад совпадает с общемировой тенденцией, и объясняется тем простым фактом, что данные ДЗЗ нужны в первую очередь для получения объективной и независимой информации о территориально-распределенных процессах, то есть для осуществления функций управления и контроля, что в первую очередь необходимо государству. В частности силами коммерческих компаний и на основе иностранных данных ДЗЗ созданы и разрабатываются системы мониторинга процессов и территорий.

Параллельно с коммерческой моделью, ориентированной на работу с иностранными данными ДЗЗ, в России действует некоммерческая система распространения данных ДЗЗ с отечественных аппаратов (сегодня это КА «Ресурс-ДК1» и «Метеор-М» №1). В рамках этой системы предполагается, что органы федеральной и региональной исполнительной власти в России получают данные отечественных космических аппаратов ДЗЗ на безвозмездной основе. Для этого существует и финансируется из федерального бюджета такая структура как НЦ ОМЗ, входящая в состав активов ОАО «Российские Космические Системы». В последнем отчете ГИС-Ассоциации даны индикативные оценки объемов потребления данных с отечественных космических аппаратов. В условной модели, если объемы поставок данных НЦ ОМЗ умножить на коммерческую стоимость похожих иностранных продуктов получится, что в 2009 году поставки отечественных данных ДЗЗ составили 19,65 млн. долларов. Хотя вызывает сомнения то, что спрос на отечественные данные ДЗЗ сохранился бы в том случае, если эти данные действительно имели указанную коммерческую цену, тем не менее, можно сделать вывод, что данными с отечественных аппаратов ДЗЗ удовлетворяется не более 43% спроса на рынке.

В 1 квартале 2011 года правительством РФ должен быть рассмотрен ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О космической деятельности» в части его дополнения специальным разделом, посвященным созданию Федерального и региональных фондов данных дистанционного зондирования Земли из космоса». Абстрагируясь от общей структуры и языка документа, можно выделить четыре основных смысловых момента законопроекта:

1. Требование для всех федеральных структур и подведомственных служб согласовывать в обязательном порядке все закупки данных ДЗЗ с Роскосмосом (статья 35, параграфы 2 и 4);
2. Размещение копий данных в федеральных и региональных фондах, в которые будут включаться копии приобретенных за бюджетный счет данных ДЗЗ как российского, так и иностранного происхождения с правом их многократного использования для государственных органов соответствующего уровня и с правом их последующей коммерческой перепродажи (статья 35, параграф 3);
3. Назначение ОАО «РКС» оператором федерального фонда данных ДЗЗ;
4. Безусловный приоритет при госзаказе данных, полученных с КА ДЗЗ находящихся в федеральной собственности над иностранными (статья 35, параграф 5).

В пояснительной записке основными целями законопроекта называется организация эффективного использования органами государственной власти данных ДЗЗ из космоса, полученных с российских космических аппаратов, а также полученных с иностранных космических аппаратов и приобретенных за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и оптимизация расходования бюджетных средств при размещении государственных заказов на приобретение таких данных. Благая цель в данном случае очевидна, исключить дублирование при заказе данных ДЗЗ, предоставить возможность пользователям одной государственной структуры пользоваться данными, купленными за счет бюджетов другой государственной структуры. Однако вызывает сомнения то, что авторы законопроекта достаточно хорошо изучили специфику отрасли и достаточно подробно рассмотрели негативные эффекты подобного закона. С нашей точки зрения, принятие подобного проекта в конечном итоге приведет к:

1. значительному ущербу для любых государственных проектов, связанных с закупкой данных ДЗЗ и выходящих за рамки традиционной кооперации Роскосмоса. По сути дела будет приченен ущерб любым инновациям, работе в сфере выполнения государственных функций, связанных с геопространственной компонентой;
2. созданию в отрасли ДЗЗ абсолютно замкнутого и полностью финансируемого за счет государственных бюджетов различного уровня цикла плановой экономики от разработки и создания космических аппаратов ДЗЗ до предоставления данных конечному пользователю с непрозрачными критериями эффективности;
3. снижению инвестиционной привлекательности отрасли, к потере шансов решить задачи развития отрасли ДЗЗ за счет внебюджетных финансовых ресурсов;
4. уничтожению конкурентной среды на рынке ДЗЗ, прямому ущербу для компаний участников рынка и косвенному ущербу для всех сегментов российской экономики, технологически связанных с отраслью;
5. снижению уровня частной инициативы в отрасли и, следовательно, к снижению темпов развития инновационных продуктов использующих данные ДЗЗ, что, в частности, усложнит продвижение к таким стратегическим целям российского государства как развитие инновационной экономики и создание «информационного общества».

Анализ последствий логично начать с рассмотрения требований законопроекта об особенностях размещения государственных заказов на приобретение прав использования данных ДЗЗ из космоса (статья 35). Попробуем перевести содержание параграфа 3 статьи 35 на язык международно-правовых лицензионных договоров, согласно которым функционирует рынок данных ДЗЗ. Получим, что с момента вступления закона в силу органы государственной власти при покупке данных ДЗЗ на открытом рынке вместо покупки данных с единственной лицензией конечного пользователя будут обязаны покупать данные с множественной лицензией для органов государственной власти своего уровня или региона и, вероятно, с правом коммерческого использования данных для определенного круга государственных и муниципальных организаций. Очевидно, что покупка мультилицензии одним государственным органом, таким образом, закроет большую часть рынка для оператора — правообладателя исходных данных. Более или менее очевидно, что задачей оператора в ходе процесса ценообразования будет компенсация собственных потерь и, следовательно, стоимость таких лицензий будет существенно выше, чем стоимость простой лицензии конечного пользователя (т.е. лицензии на использования данных ДЗЗ в рамках внутренних проектов сотрудниками одной единственной организации). На практике для конкретного органа государственной власти, перед которым действительно стоит задача эффективного расходования бюджетных средств с точки зрения выполнения своих функций и осуществления своих полномочий, должна возникнуть дилемма — продолжать ли использовать данные ДЗЗ или переключиться на альтернативные способы наблюдения за территорий. Фактически, в отсутствии специально выделенного финансирования использование собственного бюджета на закупку данных ДЗЗ, то есть проявление локальной инициативы по внедрению методов космического мониторинга, окажется нерентабельным. В перспективе это приведет к свертыванию ряда проектов федерального и регионально уровня и к существенному замедлению темпов внедрения методов ДЗЗ в реальную хозяйственную практику. Проводился ли авторами законопроекта углубленный анализ того, насколько положительный эффект от перекрестного использования одних и тех же данных различными органами государственной власти превысит негативный эффект, связанный с повышением цены для одного конкретного покупателя?

[...]

В рамках настоящей статьи предлагаем оставить в стороне то, что формулировка параграфа максимально расплывчата и может быть трактована самым разным образом (что такое «аналогичные продукты»? что такое «могут быть получены»?). Также предлагаем не заострять внимание на то, что в рамках существующей государственной политики существование отечественных КА ДЗЗ, не находящихся в федеральной собственности, похоже не предусмотрено.

Когда мы говорим о данных ДЗЗ, полученных с аппаратов, находящихся в федеральной собственности, мы понимаем, что имеем дело с производством, запущенным и дотируемым в размере 100% за государственный счет. Далее существует система бесплатного или безвозмездного доступа к данным ДЗЗ с отечественных космических аппаратов для федеральных пользователей5 (постановления правительства от 10 июня 2005 года №370, от 28 мая 2007 года №326, проходящий согласование проект положения о порядке получения, использования и распространения данных дистанционного зондирования Земли из космоса федеральными органами исполнительной власти, органами власти субъектов Российской Федерации и иными пользователями). То есть по сути любые защитные механизмы, введения которых требуют представители отечественной космической индустрии, — это попытка защитить отечественные данные с нулевой себестоимостью от аналогичных (!) данных западных коммерческих программ, которые в любом случае имеют определенную себестоимость и цену. Учитывая, что госзаказ данных ДЗЗ осуществляются согласно 94-ФЗ, где есть свои встроенные механизмы защиты отечественной продукции, дальнейшее навязывание потребителю отечественных данных ДЗЗ вызывает ощущение, что без защитных механизмов эти данные имеют просто отрицательную потребительскую полезность6. Следует также отметить, что введение подобного рода ограничений конкуренции отрицательно повлияет на международный имидж России, вступая в противоречие с ее уже принятыми и намеченными к принятию в ближайшей перспективе обязательствами в экономической сфере (что особенно важно в свете наметившихся перспектив скорого вступления России в ВТО).

[...]

Cамый существенный момент настоящего законопроекта заключается в том, что весь рынок госзакупок ставится под контроль Роскосмоса. В параграфах 2 и 5 статьи 35 законопроекта содержится требование согласовывать любые госзакупки данных ДЗЗ с Роскосмосом. В статье 32 оператором федерального фонда данных ДЗЗ, то есть организацией, осуществляющий непосредственный контроль за выполнением норм планируемого закона, назначается ОАО «Российские Космические Системы» — государственное предприятие, имеющее традиционные исторические связи самого разного уровня с Федеральным космическим агентством. То есть в рамках традиционной государственной кооперации (так называемые предприятия Роскосмоса) осуществляется разработка КА ДЗЗ, создание наземной инфраструктуры, создание системы распределения данных для заказчиков. У Федерального космического агентства остаются функции нормативно-правового регулирования отрасли и осуществления государственной политики (например, лицензионный контроль). Естественно подобная структура заинтересована в том, чтобы замкнуть любые процессы в отрасли на себя, что мы и видим на примере обсуждаемого законопроекта. Если функция контроля над госзаказом также будет передана Роскосмосу, можно будет говорить о том, что в отрасли ДЗЗ создана полностью замкнутая, финансируемая за государственный счет и подконтрольная традиционному лобби российской космической индустрии цепочка плановой экономики. Вряд ли в рамках такой институциональной и правовой среды можно будет говорить об инновационном развитии отрасли.

В рамках дискуссии по поводу необходимости создания фондов данных ДЗЗ зачастую ссылаются на опыт США, как страны, успешно создавшей подобную систему. Но в США идея консолидации государственного заказа на данные ДЗЗ служит целям, обозначенным в президентской политике о развитии частного сектора в отрасли дистанционного зондирования. За счет того, что несколько федеральных структур различного уровня гарантируют государственное финансирование, успешно развивается частная инициатива в отрасли и две компании GEOEYE и DigitalGlobe имеют миллиардную капитализацию и являются безусловными лидерами на рынке мировой сверхвысокодетальной спутниковой съемки. Данные единственной государственной программы в дистанционном зондировании с разрешением выше среднего, к которой имеет отношение NASA (аналог Роскосмоса) — это известная программа Landsat. Она действительно полностью существует за счет бюджетного финансирования, но данные со спутников серии Landsat распространяются с некоммерческой лицензией абсолютно бесплатно для пользователей всего мира.

В нашей стране космический мониторинг традиционно ассоциируется с деятельностью Федерального космического агентства в рамках Федеральной космической программы. Мы убеждены в том, что многие инновационные и интересные проекты в области ДЗЗ в России в настоящее время ведут коммерческие компании, а фактическая монополия Роскосмоса в области формирования целевого госзаказа, законодательной инициативы и правовой деятельности неоправданна. В построении эффективных систем с точки зрения финального результата заинтересован не Роскосмос, а конечные потребители — ведомства, занимающиеся регулярной работой на территориях, регионы, все граждане России. Считаем, что государственная политика, исходя из задачи эффективного развития отрасли, должна формироваться на правительственном, межведомственном уровне и исходить из интересов, как государственных потребителей спутниковой информации, так и развивающейся коммерческой индустрии.

Полная версия статьи доступна на сайте ИТЦ "СКАНЭКС" в разделе "Публикации/Правоотношения": http://www.scanex.ru/ru/publications/pdf/publication142.pdf

Все новости
Наверх